“Política social aplicada en México en distintos momentos de desarrollo de la sociedad mexicana”

Antecedentes

Para analizar el desarrollo social en México se optó por mostrar sus características más sobresalientes en dos grandes vertientes. Por un lado, la descripción de las políticas sociales y, por el otro, la evolución de algunos indicadores considerados clave y que están disponibles para el periodo histórico que va del fin de la Revolución Mexicana hasta la actualidad.

 

El punto de partida

El interés por el desarrollo social como un asunto público está vinculado al surgimiento del Estado de Bienestar. Sus antecedentes se encuentran en los programas de protección social que incluían seguros contra enfermedades y/o accidentes de trabajo instituidos por Otto Von Bismarck en Alemania en la segunda mitad de la década de 1880. Se considera que el Estado de Bienestar como tal surgió en Inglaterra en la década de 1940 a raíz del Informe Beveridge, presentado en 1942, el cual dio origen al Estado benefactor inglés cuya finalidad fue combatir “la indigencia, las enfermedades, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad”. Así, la población adquirió derechos sociales por su condición de ciudadanos y no por su posición en el mercado de trabajo. El financiamiento de la seguridad social universal respondió a un pacto social entre trabajadores, Estado y empresarios, esto es, la sociedad reconoció y asumió un principio de solidaridad entre clases.

Aunque en México y en el resto de América Latina no se conformó un Estado de Bienestar, tuvieron lugar arreglos entre el Estado, los patrones, los trabajadores y otros sectores de la población que institucionalizaron la forma en que se produce y distribuye el bienestar, por lo cual se considera que configuraron un régimen de bienestar. En México, se estableció un régimen de bienestar dual: por un lado se privilegió a la población urbana organizada, empleada en el sector público y en las ramas más dinámicas de la economía y, por el otro, se excluyó al resto de la población.

En el periodo de la segunda posguerra la intervención del Estado en la economía y en el desarrollo social inició un franco despliegue. La atención de los gobiernos desarrollados se centró en la reconstrucción de los estándares de bienestar económico y social gravemente dañados o destruidos por la guerra. En México, se emprendió un proceso de industrialización por sustitución de importaciones que puso énfasis en el crecimiento económico.

Diversos autores fechan el inicio del desarrollo social y económico del México moderno al término de la Revolución Mexicana. Para la descripción de la evolución del desarrollo social se utilizan las cuatro fases propuestas por Carlos Barba quien emplea como criterio de periodización los avances y transformaciones del régimen de bienestar y de las políticas sociales.

1917-1940. Fase de constitución de la política social posrevolucionaria.

1940-1982. Etapa de articulación entre la política social y el modelo de sustitución de importaciones.

1982-1988. Fase de crisis de articulación entre la política social y la industrialización.

1989 a la fecha. Cambio en el paradigma del bienestar.

 

Periodo 1917-1940

En este periodo se perfiló la naturaleza de la política social porevolucionaria, de la que emergió el régimen de bienestar mexicano. La Constitución de 1917 tenía un elevado contenido social, principalmente en los artículos 3, 4 y 123, y consagraba la intervención del Estado en la promoción del desarrollo social, en el artículo 25 constitucional. No obstante, aún en la década de 1930 el gobierno de México mantuvo restringido su papel por la escasez de recursos presupuestarios y porque todavía predominaba el paradigma liberal, que limita la participación del Estado en la economía y privilegia la acción individual.

Durante estos años, se realizaron acciones importantes en el campo de la salud pública, entre las que destacan las campañas sanitarias, de vacunación y de educación higiénica, realizadas por el Departamento de Salubridad, creado en 1917. A partir de 1934, con el primer plan sexenal de gobierno del presidente Lázaro Cárdenas, estas campañas se extendieron por todo el país y comenzó la provisión sistemática de servicios de salud. Para cumplir con estas funciones se creó en 1938 la Secretaría de la Asistencia Pública. En 1943, durante el gobierno de Manuel Ávila Camacho, la fusión de ambas dependencias dio lugar a la creación de la Secretaría de Salubridad y Asistencia.

Los problemas de salud pública en México estaban íntimamente relacionados, por un lado, con el analfabetismo y las bajas tasas de escolaridad y, por el otro, con las casi inexistentes redes de agua potable, drenaje y alcantarillado. A partir de 1940, la creciente cobertura de infraestructura social básica, junto con las campañas sanitarias y de alfabetización, contribuyeron a elevar las condiciones de salud de buena parte de la población, sobre todo urbana y semiurbana, lo que se reflejó en la notable disminución de las enfermedades infecciosas y parasitarias.En materia educativa, en 1921 se creó la Secretaría de Educación Pública asumiendo el Estado la responsabilidad de otorgar educación primaria a toda la población. Los programas educativos se volcaron hacia las campañas de alfabetización. Al inicio del gobierno del Gral. Lázaro Cárdenas se emprendieron acciones para extender la educación pública en el nivel de primaria. En 1921, de un total de 11 millones 749 mil habitantes, 61.5 por ciento era analfabeta y para 1940 esta cifra disminuyó a 58 por ciento, una reducción claramente insuficiente.

La crisis económica mundial de 1929 impulsó el surgimiento del Estado interventor. Para México, nación agrícola que exportaba productos primarios e importaba bienes manufacturados, la crisis fue un golpe decisivo. De 1929 a 1932 el comercio exterior cayó a la mitad. Esto condujo a especialistas y funcionarios públicos a modificar el manejo de la economía, lo cual allanó el camino hacia la industrialización del país. No obstante, fue hasta el periodo de la segunda posguerra cuando la intervención gubernamental adquirió mayor vigor.

Durante la primera mitad del siglo XX el logro de la integración nacional fue uno de los principios que promovieron y justificaron las políticas sociales y económicas como acciones prioritarias, debido a la gran dispersión y aislamiento de los centros de población. Entre las múltiples acciones del Gobierno Federal en esa dirección están la construcción y la ampliación de carreteras y caminos para comunicar a pequeñas poblaciones, ciudades y entidades federativas, para favorecer el tránsito de bienes, servicios y personas. En 1930, el país contaba con mil 420 kms. de longitud de carreteras, caminos de terracería y de brechas; en el decenio de 1940 hubo un aumento progresivo de los diferentes tipos de caminos, sobre todo de carreteras pavimentadas. En 1955 la extensión de este tipo de caminos era de 32 mil 224 kms. y para 1970 llegó a 71 mil 520 kms.

 

Periodo 1940-1982

A partir de 1940, los gobiernos pusieron mayor énfasis en el logro del crecimiento económico a través de la industrialización. Así, aunque continúo la promoción estatal del desarrollo social, se consideraba que el crecimiento económico se convertiría en sí mismo en un mecanismo para elevar el nivel de vida de la población.  

A lo largo de las décadas de 1940 y 1950 la inversión pública en infraestructura y el fomento industrial fue prioritaria. La ampliación de las áreas de riego, la construcción de presas y diques, la electrificación de amplias zonas del territorio, la construcción de carreteras y de sistemas de comunicaciones, generaron empleos e ingresos. Mientras la estructura productiva se amplió y diversificó, las acciones de bienestar, acotadas a grupos organizados urbanos, se tradujeron en la mejoría de diversos indicadores sociales, sobre todo en términos de ampliación de la cobertura de salud y educación.

El gasto social creció en la medida en que se ampliaron los servicios básicos, las acciones de salud y de educación. La intervención estatal en la economía se financió con los ingresos petroleros, los cuales fueron insuficientes, por lo cual se inauguró el recurso de utilizar el déficit fiscal. Entre 1940 y 1958 la inflación creció como resultado del déficit público que financió la intervención en la economía y las acciones sociales, provocando que los logros de los asalariados se revirtieran. Para combatir la inflación y reducir el déficit, la política económica de los años siguientes se centró en el crecimiento sin inflación, por lo que se conoce a este periodo como de Desarrollo Estabilizador (1958-1970).

La intensa actividad gubernamental a favor del desarrollo económico desplegada de 1950 a 1970 fue alentada por las propuestas de crecimiento económico mediante la industrialización por sustitución de importaciones promovida por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), creada en 1947. Estas recomendaciones coincidieron con el discurso y los objetivos nacionalistas que caracterizaron a este periodo. 

En este periodo, el avance más importante en materia social fue la creación, en 1943, del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y, posteriormente, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) en 1959, que sustituyó a la Dirección de Pensiones Civiles y Retiro. Estas instituciones garantizaron el derecho a la salud y la seguridad social. La seguridad social ya se había instaurado en varios países de América Latina (Argentina, Chile, Uruguay, entre otros) de manera que México estaba rezagado en la materia. A mediados de la década 1960 el sistema de protección social registró un logro notable al hacer obligatorias las aportaciones empresariales para la vivienda social.

Para Viviane Brachet, el rasgo más significativo de la década de 1940 fue el surgimiento y la consolidación del corporativismo, el cual devino crucial para el desarrollo social ya que buena parte de los beneficios en materia de bienestar y seguridad social se destinaron, desde entonces, a los grupos de trabajadores organizados. De esta forma, Brachet considera que la seguridad social y los avances en materia laboral fueron una forma de controlar al movimiento obrero ante el fin de la Segunda Guerra Mundial, el avance del socialismo y el comienzo de la Guerra Fría.

La agenda internacional tuvo gran influencia en el diseño de políticas sociales, a través de la difusión de las medidas de bienestar europeas como modelo para elevar las condiciones de vida de la población o bien, mediante la activa intervención de organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo. Ante el triunfo de la Revolución Cubana, el gobierno de Estados Unidos creó en 1963 la Alianza para el Progreso como agenda del desarrollo social en esta década, estrategia que contó con amplio apoyo de instituciones multilaterales como el Banco Mundial, fundado en 1944 y el Banco Interamericano de Desarrollo creado en 1957.

El fin del desarrollo estabilizador

El agotamiento del modelo de crecimiento se expresó en fuertes desequilibrios económicos y financieros al comenzar la década de 1970. Entre los problemas que ya eran manifiestos desde mediados de la década 1960 puede mencionarse el elevado crecimiento demográfico (3.2  por ciento anual) frente al cual las políticas de empleo, educación, habitación, atención a la salud, asentamientos humanos, cobertura de demanda de alimentos y vestido, eran insuficientes.[15] A partir de 1970, se inició una tendencia descendente en el crecimiento demográfico explicable, en buena parte, por las políticas de control de la natalidad.

Los montos del financiamiento al desarrollo social proporcionados por la Alianza para el Progreso, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento disminuyeron drásticamente, de 89 millones de dólares en el bienio 1962-1964 se pasó a 25.1 millones en 1964-1970. Estos préstamos se emplearon principalmente en la ampliación de redes de agua potable y drenaje y, en menor medida, para la educación. La crisis económica de 1976 paralizó las acciones sociales reformistas y la austeridad fiscal condujo a un acercamiento más estrecho del Estado con la iniciativa privada, conocido como Alianza para la Producción. De acuerdo con Rolando Cordera, la estrategia de industrialización sustitutiva favoreció el crecimiento económico pero moldeó un desarrollo social desequilibrado y, aunque hubo una disminución relativa de la pobreza, la desigualdad social se erigió como un rasgo inherente al desarrollo social del país.

El breve auge petrolero de comienzos del decenio 1980 permitió nuevas reformas sociales que casi de inmediato fueron detenidas por el surgimiento de la crisis de 1980-1982, desencadenada por la imposibilidad de pagar la deuda externa. Se inició la reforma del Estado que, entre otras cosas, implicó el redimensionamiento del sector público y el replanteamiento del papel del Estado en las políticas sociales.

Políticas sociales precursoras del combate a la pobreza

En 1973 se instituyó el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural Integral (Pider), cuya finalidad fue integrar todos aquellos programas destinados al medio rural, ejecutados por los tres niveles de gobierno. Se pretendía que los programas de desarrollo rural fuesen autofinanciables. Parte de los recursos del Pider provinieron de organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

En 1976 se crearon dos programas emblemáticos de ese momento, el Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados y el Sistema Alimentario Mexicano. El primero es un antecedente notable de las políticas de combate a la pobreza, que por medio de la Coordinación General del Programa realizó un amplio diagnóstico sobre la situación de los grupos y áreas marginadas del país. Sus resultados mostraron una radiografía de la marginación que hizo posible programar acciones específicas en los campos de la salud, abasto alimentario, mejoras en viviendas rurales, ampliación de las redes de agua potable, electrificación, construcción de caminos, así como actividades de apoyo a la organización campesina. Aunque el programa sólo tuvo vigencia de 1976 a 1982, el enfoque de atención a grupos marginados, sobre todo en el medio rural, fue un reconocimiento implícito de que las políticas universales y los subsidios generalizados al consumo aplicados hasta el momento no llegaban a esos segmentos de la población, como revelaron los estudios realizados.

El Sistema Alimentario Mexicano buscaba combatir la pérdida de autosuficiencia alimentaria en productos básicos agropecuarios y coadyuvar a disminuir la pobreza extrema. Estos dos programas fueron cancelados al comenzar la crisis económica y financiera de comienzos de la década de 1980 que dio lugar al proceso de ajuste estructural. Estas circunstancias condujeron a un cambio profundo en las políticas sociales.

Periodo 1982-1988

A partir de la década de 1980, México vivió un proceso de crisis y ajuste estructural que implicó un cambio de modelo económico basado en la apertura económica y comercial y en la desregulación financiera. Este proceso trajo consigo profundos cambios en el diseño y ejecución de las políticas sociales, como la sustitución del universalismo –que privilegió a estratos medios y altos urbanos— por políticas y programas selectivos y focalizados a los segmentos de población con mayores carencias y rezagos.

Con el proceso de ajuste iniciado en 1982-1983 el gasto público en general y el social en particular, tuvieron recortes sustantivos. La política social fue sometida a criterios de eficiencia en la asignación de recursos. La falta de presupuesto para enfrentar la demanda de bienes y servicios públicos amplió las desigualdades sociales y la pobreza aumentó.

Llama la atención la ausencia de políticas sociales compensatorias que amortiguaran los efectos de la crisis y el ajuste estructural,  con excepción de los Programas Regionales de Empleo, cuyos efectos fueron muy limitados.

Periodo 1989-2005

A partir de 1988 inició un nueva etapa de la política social mediante un paquete alternativo de bienestar social que buscó compensar los rezagos sociales con recursos fiscales escasos. Las políticas sociales de la década de 1990 significaron una suavización de las políticas de mercado abierto, con un nuevo enfoque en las políticas de bienestar, en las cuales se mezcla el asistencialismo con políticas sociales selectivas y programas focalizados.

El primero de estos programas fue el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) iniciado en 1988. De acuerdo con Rolando Cordera el desafío era grande ya que a los rezagos acumulados se sumó la demanda de nuevos servicios, como la construcción de más escuelas, la ampliación y la rehabilitación de la infraestructura básica (agua potable, alcantarillado), el rezago habitacional y la demanda de servicios de salud tanto de los beneficiarios de sistemas institucionales como de los que estaban fuera de los mismos.

Las acciones del Programa Nacional de Solidaridad tuvieron como eje de articulación el fomento de las relaciones sociales en las comunidades en pobreza extrema, para lo cual los recursos fiscales federales se proporcionaron a las comunidades, situación propicia para el manejo clientelar del Programa, lo que provocó fuertes críticas. El Programa estaba dirigido a los indígenas, los campesinos en pobreza extrema y  los grupos urbanos marginados más afectados por las políticas de ajuste. Las acciones se realizaron en los ámbitos de alimentación, salud, tenencia de la tierra, vivienda, la educación e infraestructura agropecuaria. Según Mario Coria, el impulso a las redes sociales de cada comunidad y la recuperación de políticas y programas específicos de atención a los más pobres fueron las principales aportaciones de Pronasol. El cambio de enfoque que implicó el diseño y ejecución de Pronasol introdujo cambios en los programas asistenciales anteriores que no dejaban espacio para la participación de las personas. 

Desde finales de la década de 1980, en la medida en que la reforma económica y el cambio estructural avanzaron, el gasto social registró una paulatina recuperación. Así, en 1988 el gasto social representó 31.9 por ciento del gasto programable y en 1993 ascendió a 51.1 por ciento. Los renglones de gasto social que tuvieron mayores incrementos fueron educación y salud.

En 1997 inició el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) con un enfoque de política social integral, que proporciona servicios de salud, alimentación y educación para desarrollar las capacidades de las personas y  las familias en condiciones de pobreza extrema, incorporando un enfoque de género que pretendía favorecer la asistencia y la permanencia de las niñas en la escuela y el papel de la mujer en casa, al administrar las transferencias monetarias que el programa proporciona. A partir del 2001 el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) se denomina Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Progresa inició sus actividades atendiendo a familias en pobreza extrema en el medio rural y, a partir del 2001,  Oportunidades ha extendido su cobertura a zonas urbanas.

Oportunidades, que es un programa de transferencias monetarias condicionadas dirigido a la formación de capital humano, es considerado un programa social exitoso y emblemático: su diseño, operación y buenos resultados en la reducción de la pobreza extrema ha favorecido a que se tome como modelo en otros países de América Latina.

El programa Oportunidades forma parte de la estrategia Contigo, que es una estrategia integral de desarrollo social enfocado a la disminución de la pobreza. Contigo se concibe como una nueva forma de abordar el desarrollo social, superando las deficiencias de los programas anteriores, que tendían a duplicar esfuerzos y, por otro lado, a dejar áreas prioritarias sin atención. De acuerdo con Miguel Székely “la idea central en la nueva estrategia es que en México la pobreza y, en general, los rezagos sociales, son causados principalmente por la elevada desigualdad en la posesión de recursos y no por la incapacidad de la economía para generar bienes y servicios para toda la población.” Contigo está basado en cinco vertientes: capacidades, oportunidades, seguridad, patrimonio y equidad.

Las reformas económicas han dado resultados mixtos. Las reformas han sido exitosas al conseguir los equilibrios fiscales y controlar la inflación. No obstante, el ritmo de crecimiento económico y la evolución del mercado laboral no han sido favorables para la reducción de la pobreza en México.

La CEPAL destaca que dos características generales en los países de América Latina son la terciarización y la informalización. Durante la década de 1990, el pobre desempeño económico se ha combinado con una profunda transformación de la estructura ocupacional. El empleo ha seguido descendiendo en los sectores primario y secundario, y ha aumentado en el comercio y en los servicios. Esto ha traído consigo una creciente informalización de la fuerza de trabajo. Se estima que en México existían 8.6 millones de personas ocupadas en el sector informal en 1995, lo que equivale a 25.7 por ciento del total de personas ocupadas. Para 2003 la ocupación en la informalidad aumentó a 10.8 millones de personas, cifra que representa 26.7 por ciento de la ocupación total del país; este año la producción del sector informal representó 10 por ciento del PIB. No está por demás recordar que este amplio segmento de la población no tiene acceso a la seguridad social, ni a servicios de salud institucionales. A partir del 2003 se le brinda el Seguro Popular.

Se considera que la política económica no ha sido benéfica para el mejoramiento de las condiciones de bienestar en los últimos 25 años, ya que no hay congruencia entre los objetivos de la política social y la política económica. De hecho, la política social ha funcionado como paliativo de los resultados negativos del bajo crecimiento económico y de los procesos de ajuste estructural.

Las políticas y programas sociales para la superación de la pobreza fueron perfeccionándose tomando la experiencia de Pronasol y, sobre todo, las recomendaciones del Banco Mundial. El enfoque de programas selectivos y focalizados lleva implícita la concepción de que la reducción de la pobreza solo podrá lograrse con la participación de los beneficiarios (la corresponsabilidad). Para poner fin al sesgo asistencialista, los programas dan prioridad al desarrollo de las capacidades de las personas para que, una vez que cese la intervención de política pública, tengan los elementos para enfrentarse al mercado laboral y a la vida social.

 

Evolución de los principales indicadores del desarrollo social

Los indicadores que se abordan en los siguientes apartados son promedios y/o tasas nacionales que no dan cuenta de las asimetrías regionales, entre entidades federativas y de los grupos étnicos.